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他山之石

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推PPP模式引入社會資本: 助力棚戶區改造啃下“硬骨頭”
時間:2015-11-27 08:22:31

    在10月10日召開的全國棚戶區改造工作電視電話會議上,中共中央政治局常委、國務院總理李克強作出重要批示。批示指出,要把棚戶區改造放在民生工作的突出位置,進一步加大財稅金融支持力度、創新機制吸引社會資本參與,進一步嚴格資金和項目監管,帶動擴大有效投資。
    我國現有的棚戶區改造不僅存在資金需求大,更有項目周期長、難度大等特點。由于絕大多數棚改項目的實施主體還是由政府指定的國有企業,使得其他企業和資本很難進入棚改項目。在筆者看來,棚戶區改造運用PPP模式有利于突破現有困境,推進項目進度。

    1現狀    是一塊難啃的“硬骨頭”,資金缺口大,社會資本難以進入

    盡管棚戶區改造模式各不相同,政府也十分重視,但棚戶區改造工作依然是一塊難啃的“硬骨頭”,所存在的問題在以下幾個方面具有一定的共性:——資金缺口大,社會資本難以進入。
    棚戶區改造所需資金量巨大,融資難是棚改的最大問題。以北京市為例,2014年國開行批給北京市用于棚改資金有500億元左右,而實際貸款僅有100億元左右。問題并不僅是資金缺乏,更是有資金卻難貸款。
    國開行為支持國家棚戶區改造工作,規定企業、國開行與市政府三方簽署《委托管理協議》,與區政府三方簽署《委托建設協議》后,可提前提供貸款,有效解決了“沒證件”和“沒錢”的互為前提的矛盾問題。問題在于,政府給其下屬的國有企業簽署三方協議是一種“救濟擔保”,但如果是私營企業或其他不直屬的國企,就涉及政府擔保的違法行為了。這直接導致了目前私營企業很難進入棚改項目的現狀。
    ——政策及政府執行情況有待完善。
    國家提倡加快項目前期工作,建立行政審批快速通道。但相關政策,如貸款政策、審批手續等,并不完善。棚戶區改造項目前期投入資金大,一旦擱置會產生大量額外的資金成本和運營成本,甚至會使企業轉盈為虧,這使社會資本不敢進入棚戶區改造項目。
    ——征收難度大。
    近些年,棚戶區改造中的征收工作由政府出面負責,按照征收政策標準進行補償安置。但由于以前拆遷市場混亂的遺留問題,部分被拆遷戶仍抱有獲得超額補償的不現實幻想,導致拆遷難度較大。另外,政府任務過重、人員機構不足也是征收工作的限制因素。

    2選擇    不同背景的棚戶區要求選擇不同的融資、運作、管理模式


    我國棚戶區改造分為林區、礦區、墾區以及舊城改造。有些棚戶區商業價值較高,有些具有特殊歷史文化價值,而有些則完全“無利可圖”。不同背景的棚戶區要求不同的融資、運作、管理模式。
    從融資渠道來看,主要有政府財政補助、政策性銀行貸款、商業銀行信貸、債券、信托、資產證券化(ABS)、企業和群眾自籌等途徑。目前較為普遍的融資方式為國開行貸款,據國開行的數據顯示,其2014年發放棚改貸款4086億元,超過市場總份額的一半。
    從運作模式來看,基本可以分為政府出資、開發商出資和二者共同出資三類。對于沒有商業價值的棚戶區土地,如林區、礦區、墾區周圍的土地,或被規劃為綠地、倉儲、物流等非居住、商業用地的地區,土地附加值較低,基本不具備市場化運作條件,一般由政府直接進行改造,政府財政出資。對于規劃用途為居住用地或商業金融業用地,商業價值高,利潤空間大的土地,一般進行市場化開發運作,開發商出資。當然,也有一些項目政府出資進行一定的補貼,或以減免稅費的形式補貼。
    從管理模式來看,主要分為兩種,委托代建制和自行改造制。大多數項目采取委托代建制,在這種模式中房地產開發商為實施主體,按照市場原則進行項目實施。政府負責改造項目的總體策劃,制定政策措施,幫助協調拆遷。自行改造制一般應用于被改造棚戶區屬于企業或集體,企業可申報成立“棚戶區改造辦公室”,擔任實施主體的角色。
    棚戶區改造需要因地制宜,每個棚改項目所處地區的發展狀況、區域規劃不同,項目自身特點不同,所適用的改造方案模式也各不相同。相應的,我國出現了各具特色的遼寧模式、焦作模式、萍鄉模式、棗莊模式等棚戶區改造模式。

    3創新    PPP模式有利于突破棚戶區改造現有困境,推進項目進度

    近期,國家和地方各級政府連續出文,鼓勵推廣運用政府和社會資本合作模式(PPP)。棚戶區改造是一項準公共物品,帶有社會保障性質,且一般規模較大,較為適用PPP模式進行多渠道籌措資金。目前,已有省份嘗試采用廣義的PPP模式,包括BOT(建設-運營-轉移)、BOOT(建設-運營-擁有-轉移)、打包協議(即工程整體運營和轉移)在內的多種開發方式,對不同特點的棚戶區分類開發。
    然而,棚戶區改造不只資金需求大,更有項目周期長、難度大等特點。目前絕大多數棚改項目的實施主體還是由政府指定的國有企業,其他企業不敢也很難進入棚改項目。相對廣義PPP,狹義PPP模式更強調政府對項目中后期建設管理運營過程的參與程度,政府和企業都是全程參與,雙方合作的時間更長。在筆者看來,政府與企業以狹義PPP模式有機結合有利于突破棚戶區改造現有困境,推進項目進度。
    棚改項目的盈利模式,以北京為例主要采用“自平衡模式”,以政府主導、市場運作。企業土地一級開發完成后,回遷房部分土地由企業開始建設回遷房;同時,經營性部分土地,由國土局辦理上市手續,進行招拍掛。土地收入首先用于企業的平資,保障企業利潤在12%~15%的合理水平,剩余部分納入政府財政。
    盡管上述項目結構較為嚴謹,各方關系清晰,但私企棚改項目面臨著嚴重的融資難、得不到政府支持等問題。項目難以進行、長期擱置等帶來的成本風險極大地影響了社會資本進入棚戶區改造項目的積極性。
    “自平衡模式”棚改項目中,實施主體能拿到的總收入決定于前期總成本,保障企業利潤在12%~15%左右。若實施主體為私營企業,風險不定且較大,與較為固定的收入不匹配。然而,一般情況下土地二級開發部分的利潤率較高,卻沒有過高的難融資、易擱置等風險。以狹義PPP模式進行整合開發,可以將土地作價入股,進行一次性招投標,將土地的一級、二級開發權同時授予一個具有實力的開發商。這樣不僅能夠較好地平衡一、二級開發的風險與收益,更能從一定程度上降低融資難度,有助于引入社會資本。
    PPP模式具體項目過程為:政府前期進行考察立項等準備工作,指定一個國企發起設立棚改項目公司,進行一次性招投標。私營企業以棚改方案競標,中標者入股棚改項目公司。政府與項目公司簽署特許經營協議,并將土地的一級、二級開發權同時授予此項目公司,進行整合開發。其中,國有企業以土地價值作價入股,二者所占股份比例按預期地價和房、地價之差的比例計算,雙方可通過協商進一步調整,雙方收益也按股份比例分配。
    上述“PPP模式下棚戶區改造方案”提出了有效引入社會資本的新思路,與原有典型棚改模式相比,主要具有以下優勢:
    第一,棚戶區改造項目不同于一般的房地產開發項目,帶有一定的保障性質。政府在其中既負責整體的策劃,又負責具體的協調拆遷。政府以土地入股項目公司既保證了政府的控制權,又發揮了企業的專業優勢,還利于保障被征收人的權益。
    第二,私營企業單獨作為實施主體時,由于政府無法給與其擔保和支持,在土地平整取得相關證件之前很難申請到貸款。而企業和政府以參股的形式組建項目公司后,項目公司可通過項目進行融資,降低了融資成本,也拓寬了融資渠道。
    第三,狹義PPP模式使政府和企業聯系更加緊密,有利于雙方溝通達成一致。減少企業不明標準造成的反復審批的可能性,使項目進行更加順暢,降低了項目擱置、成本超支的風險。
    第四,PPP模式整合開發將利益優化分配。具體來說,狹義PPP模式整合開發的利益分配方式,是將土地的一級、二級開發權同時授予項目公司進行整合開發,國有企業與私營企業共同享有項目公司總收入與征收補償之差的凈收入,利潤比例按雙方所占股權比例分配,實現了利益共享、風險共擔。狹義PPP模式可以使居民的利益得到保障,使政府與企業利益統一,各方積極性均能有所提高,從而提高項目實施效率和質量。

    4思考    PPP模式給雙方正向激勵,利于達成共識、降低成本、提高效率

    “PPP模式下棚戶區改造方案”開拓了有效引入社會資本的新思路,其主要創新之處是以政府參股的形式將公共部門利益與社會資本利益相統一,給雙方正向激勵,利于達成共識、降低成本、提高效率。
    按照“土地作價入股”的概念,進行一次性招投標,并按預期地價和房、地價之差的比例在政、企雙方間分配股權,極大保障了棚改項目各方干系人的利益。
    然而,我國《土地法》及國土資源部相關部門規定,對于經營性用地必須以“招拍掛”的方式向社會公開出讓。“土地作價入股”一次性招投標的方式,雖然也使土地的資產特性得到體現,有較清晰的產權關系,保障國家對土地的所有權,但在操作過程中如果不公開透明,容易處于法律灰色地帶。
    另外,我國現有土地有償使用制度下,國有一級和二級土地市場,其實質是政府和土地儲備機構通過自行開發或委托招標的方式,將閑散、分散的土地集中,納入土地儲備供應體系,最后通過“招拍掛”上市,從而實現政府對土地一級市場的壟斷。因此,政府土地參股這種模式實際上是將政府的部分“無風險、固定收入”(土地“招拍掛”收入)變為了有風險的股份收入。從一定程度上,是不為政府所樂見的。事實上,這種開發模式的主要實踐也發生在我國中西部地區。其背景主要是當地政府財政相對欠缺,但是土地需求量大,政府亟須社會資本的參與以加快“生地”變成“熟地”,滿足市場需求。
    所以,政府以土地參股、一次性招投標的棚戶區改造模式是否能夠推進,實際上是政府對棚戶區改造需求的迫切程度、對資金的欠缺程度與政府從中一次性可獲得固定無風險收入之間的權衡。
    我國目前土地市場和“招拍掛”制度本身尚存在不完善之處,真正以市場機制運行的土地市場和相關的法律支持是“狹義PPP模式下棚戶區改造方案”能夠有效實施的重要前提,也是拓寬融資渠道,突破棚戶區改造現有困境的基礎。

    (來源:中國經濟導報    作者單位:清華大學建設管理系)
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